영국 런던 소호거리에서 지난 2013년 10월 9일 성노동들이 시위를 하고 있는 모습 ⓒAFP/Getty Images
8월 11일 더블린에서 열린 국제대의원총회(International Council Meeting, ICM)에서 성노동자의 인권을 보호하는 중요한 결정이 통과되었다. 국제대의원총회는 국제앰네스티의 정책을 결정한다. 전세계에서 참가한 대의원들은 이번 결의를 바탕으로 국제이사회(International Board)가 성노동자 인권 보호를 위한 정책을 구체화하고 채택할 것을 승인했다.
성노동자들은 전세계에서 가장 소외된 집단중 하나로, 끊임없는 차별과 폭력, 학대의 위험에 놓여 있다. 국제앰네스티는 성노동자의 인권을 보호하는 정책을 채택했으며 이번 결정은 이 중요한 문제에 대해 앰네스티가 어떻게 활동할지를 계획하는데 기반이 될 것이다.
-살릴 셰티(Salil Shetty), 국제앰네스티 사무총장
이 결의안은 국제앰네스티가 합의에 의한 성노동과 관련된 모든 측면을 완전히 비범죄화하는 정책을 만들 것을 권고하고 있다. 이 정책은 성노동자들이 착취 및 인신매매와 폭력으로부터 완전하고 평등한 법적 보호를 받을 수 있도록 국가가 확실히 보장할 것을 요구할 것이다.
살리 셰티 사무총장은 “우리는 이 중요한 인권 문제가 매우 복잡하다는 사실을 인지하고 있으며, 그렇기 때문에 더욱 이 문제를 국제인권기준의 측면에서 고심해 왔다. 또한 전세계에 각기 다른 관점을 가지고 있는 지부와 이해관계자들의 의견을 취합하고 국제앰네스티 전체 차원에서 논의를 진행해왔다”고 말했다.
이번 결정을 내리기까지 2년이 걸렸다. 그 동안 이 정책을 마련하기 위해 진행된 연구와 논의를 통해 성노동자의 인권을 보호하고 이들이 겪고 있는 학대와 폭력의 위험을 감소시킬 수 있는 가장 최선의 길은 성노동과 관련된 모든 측면들을 비범죄화하는 것이라고 결론 내리게 되었다.
성노동자들은 물리적ㆍ성적 폭력, 자의적 체포와 구금, 갈취와 학대, 인신매매, 강제 HIV 테스트 및 의료 개입과 같은 인권침해에 노출될 수 있다. 그들은 의료와 주택 서비스 및 다른 사회적, 법적 보호에서 배제될 수도 있다.
이 정책은 세계보건기구(World Health Organization), 유엔에이즈계획(UNAIDS), 유엔여성기구(UN Women)을 비롯해, 건강권에 관한 유엔 특별 보고관(UN Special Rapporteur on the Right to Health)이 제공한 풍부한 증거에 기초하고 있으며 자체적으로 4개 국가에서 조사를 진행했다.
정책을 협의하는 과정에는 성노동자 그룹, 성매매 생존자를 대표하는 그룹, 성매매 폐지를 주장하는 단체들, 페미니스트와 다른 여성인권 대표자들, LGBTI 활동가들, 인신매매반대 기관들 및 HIV/AIDS 단체들이 포함되어 있다.
국제앰네스티는 성착취를 포함해 어떤 형태의 인신매매도 강력히 배척되어야 한다고 보고 있으며, 국제법적 시각에서 반드시 처벌해야 한다고 여기고 있다. 이러한 시각은 이번 새로운 정책에서도, 또 국제앰네스티가 해왔던 모든 활동에서도 명백하게 드러난다.
살릴 셰티 총장은 “오늘은 국제앰네스티에게 역사적인 날이다. 이 결정을 내리는 것이 쉽지않았고, 급하게 결정된 것도 아니다. 전세계 모든 회원들과 이 논쟁에 중요한 기여를 하고 정책협의 과정에 참여한 모든 그룹들에게 감사함을 전한다. 이들은 이 중요한 결정에 도달하도록 도와주었고, 이 분야에서 우리의 인권운동이 한 발짝 더 나아갈 수 있도록 해 주었다”고 말했다.
성노동 비범죄화 정책에 관한 Q&A
1. 국제앰네스티는 왜 성노동자들의 인권을 보호하는 정책이 필요하다고 생각했나?
성노동자들은 전세계적으로 가장 소외된 집단 중 하나이다. 많은 국가에서 성노동자는 강간, 구타, 인신매매, 갈취, 각종 건강보험에서 배제되는 등의 차별, 강제퇴거 등 수 많은 인권침해의 위협을 받고 있다. 대개의 경우 성노동자들은 법적 보호를 전혀 받지 못하거나, 매우 미미한 보호를 받고 있다. 실제 성노동자를 대상으로 한 폭력과 학대는 경찰과 성매수자 그리고 성매매에 관여하는 제 3자에 의해 일어나고 있다. 예를 들어 2010년 파푸아뉴기니 수도 모트모르즈비(Port Moresby)에서 6개월간 진행된 연구에 의하면 성노동자 중 50%가 성매수자와 경찰에게 성폭행을 당했다.
2. 합법화와 비범죄화의 차이는 무엇인가? 왜 국제앰네스티에서는 성노동 합법화를 요구하지 않나?
성노동의 비범죄화는 성노동자들이 성노동을 해도 법을 어기지 않는 다는 것을 의미한다. 이렇게 되면 성노동자들은 더 이상 법의 바깥으로 내몰리지 않게 되고 인권을 보호받을 수 있는 여지가 생기게 된다.
만약 성노동이 합법화된다면 정부는 공식적으로 성노동을 규제하는 매우 구체적인 법률과 정책을 마련할 것이고 이런 규제는 또 다른 운영 방식을 야기해, 결국 규제를 피한 성매매로 성노동자들은 다시 처벌 받게 될 수 있다. 반면, 성노동의 비범죄화는 성노동자들이 노동환경에 대해 스스로 더 많은 결정을 할 수 있게 되어 독립적으로 스스로 협력할 수 있는 단체를 만들고, 그들의 노동환경을 스스로 조정할 수 있을 것이다.
국제앰네스티의 의견수렴 과정에서, 대다수 성노동자들은 비범죄화를 지지했지만 합법화가 초래할 결과에 대해서는 우려하고 있었다. 단순히 사법당국을 신뢰하지 못하는 것뿐만 아니라 잘못된 합법화 모델이 도입이 될 경우 성노동자들이 자신의 권리를 제대로 주장하지 못하고 인권침해에 노출이 될 수 있기 때문이다.
성노동자들이 더 이상 범죄자 혹은 공범으로 다뤄지지 않아야 경찰의 공격적인 태도와 위협이 줄어들고, 경찰의 보호를 요구하고, 보호 받을 수 있다. 비범죄화는 노동자들에게 권리를 되찾아주는 것이고, 자유로운 개인으로 행동할 수 있도록 해준다.
국제앰네스티가 합법화 그 자체를 반대하는 것은 아니지만, 법이 만들어진다면 그 법이 성노동자의 인권을 증진시키고 국제인권법에 부합하기를 바라고 있다.
3. 성노동 비범죄화가 인신매매를 조장하지는 않나?
국제앰네스티는 성적 착취를 목적으로 하는 인신매매를 포함해 모든 형태의 인신매매를 반대하고 있음을 분명하게 밝힌다. 인신매매는 배척해야 할 인권침해 행위로 국제법에 의해 처벌받아야 한다. 국제앰네스티는 모든 정책에서 이 점을 분명히 하고 있다.
성노동을 비범죄화한다고 해서 인신매매에 대한 처벌을 하지 말자는 의미가 아니다. 또한 성노동 비범죄화에 따라 인신매매가 증가할 것이라는 주장의 근거는 없다.
국제앰네스티는 인신매매와 싸우는 데에도 성노동 비범죄화가 도움이 될 것이라고 믿고 있다. 성노동을 비범죄화하면 성노동자들은 더 잘 협력하여 그들의 권리를 요구하고, 더 나은 노동조건과 기준을 만들며, 기업화된 성매매와 잠재적인 인신매매 가능성을 감시할 수 있을 것이다.
성노동자들이 처벌의 위협을 받지 않으면 경찰 등 법을 집행하는 공무원들과 협력하여 인신매매를 가려내고 인신매매 피해자들을 찾아낼 수 있다.
국제여성인신매매반대연합(Global Alliance Against Trafficking in Women), 국제반노예제연합(Anti -Slavery International), 국제노동기구(International Labour Organisation) 등과 같은 국제단체에서도 성노동 비범죄화가 긍정적인 역할을 할 것이라는 입장에 찬성하고 있다. 성노동 비범죄화를 통해 성노동자들이 가진 권리에 대한 사회적 인식을 확대하고, 인신매매를 포함한 인권침해 행위를 종식하는데 기여할 것이다.
4. 성노동 비범죄화는 어떻게 여성의 권리를 보호할 수 있나?
국제앰네스티가 제안하고 있는 이번 정책은 여성 성노동자들을 더욱 보호하고 더 많은 권한을 부여함으로써 한 사회에서 가장 소외된 여성이 대다수를 차지하는 성노동자들의 인권을 더 잘 보호할 수 있도록 하는 데 그 목적이 있다.
성역할에 대한 불평등과 차별은 여성들이 성노동에 종사하게 되기까지 중요한 영향을 미친다. 국제앰네스티는 이 문제를 으레 있었던 일로 치부하지 않는다. 선택의 여지가 없어서 성노동을 선택한 이들을 처벌하고 형법을 적용하거나 경찰을 동원해서 이들의 삶을 더욱 불안하게 만드는 것은 이 문제에 대한 답이 아니다.
성노동자를 처벌하면 그들 자신이 내린 선택에 따라 일자리를 구하는 것이 더 어려워 진다. 이번 정책은 성노동을 비범죄화하는 것에서 나아가 국가가 단지 생존을 위해 성노동을 하는 사람이 없도록 여성과 소외된 계층에게 더 많은 권리를 부여해야만 하고 이를 위해서 취해야 할 행동들을 제안하고 있다.
국가는 사회복지 수당, 교육 및 훈련, 대체 일자리 등 적절한 지원을 적시에 제공해야 한다. 그렇다고 성노동자들이 이러한 프로그램에 반드시 참여하도록 강요해야 한다는 이야기는 아님을 밝혀둔다.
5. 성노동에 관한 국제앰네스티의 이번 정책을 뒷받침하는 근거는 무엇인가?
국제앰네스티가 성노동자들의 인권을 보호하는 정책을 준비하는 데 2년이 걸렸다. 이번 정책은 폭넓은 단체와 사람들을 대상으로 이뤄진 탄탄한 조사와 협의에 기초하고 있다.
국제앰네스티는 세계보건기구(World Health Organisation), 유엔 에이즈(UN AIDS), 유엔 건강권특별보고관(UN Special Rapporteur on the Right to Health) 등의 조직이 진행한 광범위한 조사작업을 살펴보았다. 또 유엔 여성(UN Women), 국제반노예제연합(Anti-Slavery International), 국제여성인신매매반대연합(the Global Alliance in Trafficking in Women) 등이 취한 입장 등도 살펴보았다. 국제앰네스티는 아르헨티나, 홍콩, 노르웨이, 파푸아뉴기니 등지에서 200명이 넘는 성노동자와 이전 종사자, 경찰, 각국 정부 및 기관과의 인터뷰를 통해 매우 구체적인 조사를 실시했다.
전세계에 위치한 국제앰네스티 각국 사무처도 성노동 관계자들, 과거 성노동을 했던 사람들의 대표 그룹, 성매매 폐지운동 단체, 여성주의자 및 여성의 권리를 위해 운동하는 대표자들, LGBTI 활동가, 인신매매반대단체, HIV/AIDS 활동가 및 다른 수많은 관계자들과의 논의를 진행해이번 정책을 만드는 데 일조 했다.
6. 성을 파는 사람들(성매매여성)들은 보호할 필요가 있다 하지만 ‘포주’까지 보호해야 하는 이유는 무엇인가?
우리의 정책은 “포주(pimps)”를 보호하려는 것이 아니다. 성노동자를 착취하고 유린하는 제 3자는 우리가 제안하는 정책에 따라 여전히 처벌대상이 된다. 하지만 “ 집창촌 유지” 혹은 “촉진”에 반대하는 지나치게 광범위한 법들이 있다. 이 법들은 종종 성노동자를 대상으로 불리하게 사용되거나 그들이 안전을 유지하기 위한 행위마저도 처벌대상으로 삼는다. 예를 들어 두 명의 성노동자가 안전을 위해 함께 일하는 것은 “집창촌”으로 간주된다. 국제앰네스티의 정책이 촉구하는 바는 성노동자를 처벌하고 그들의 삶을 위험에 빠트리는 단속을 일일이 하기 보다는 착취와 유린, 그리고 인신매매 행위들을 막는데 법의 초점이 다시 맞추도록 하는 것이다.
7. 왜 국제앰네스티는 ‘노르딕 모델(성매수자만 처벌하는 방식)’을 지지하지 않는가?
노르딕모델에서 성노동자를 직접적으로 처벌하지 않지만, 성을 구매하거나 성을 팔기 위한 장소를 임대해주는 것과 같은 운영은 여전히 처벌대상이다. 이렇게 타협적인 방식을 선택하게 되면 성노동자들은 계속해서 인권침해에 취약한 상태에 남겨진다. 성노동자들은 여전히 형법을 적용하여 성노동을 없애려는 의도를 가진 경찰들에게 쫓길 수 있다.
현실에서는 성매수를 금지하는 법 때문에 구매자들이 경찰에 적발되지 않게 하기 위해 성노동자들은 더 많은 위험을 감수해야 한다. 많은 성노동자들이 국제앰네스티에 구매자가 경찰의 추적을 피하도록 구매자의 집으로 방문해 줄 것을 요구 받는다고 말했다. 성노동은 노르딕모델에서도 여전히 큰 낙인 찍혀 있으며, 이 낙인으로 인해 차별받고 소외 당하고 있다.
8. 국제앰네스티는 왜 성노동에 비용을 지불하는 것이 인권이라고 믿는가?
국제앰네스티의 정책은 성매수자의 권리에 대한 것이 아니다. 오로지 처벌(범죄화)로 인한 인권침해를 겪는 성노동자를 보호하는 것에 전적으로 집중하고 있다. 이번 정책을 채택하면서, 국제앰네스티는 인권침해에 극도로 취약한 사람들의 권리가 반드시 보호되어야 한다고 믿는다.
9. 인권단체로서, 이번 표결로 앰네스티가 성노동을 촉진 또는 홍보하고 있다는 의미로 받아들여도 되는가?
아니다. 어떤 누구도 자신의 의지에 반하는 가운데 성노동을 해서는 안되며, 강압적 혹은 강제적으로 성노동자가 되어서도 안 된다고 믿는다. 성노동자 가운데 일부는 성노동 이외에는 다른 선택이 없기 때문에 오직 생존의 수단으로 성노동에 종사한다는 증거들이 있다. 생존의 마지막 수단으로 성노동을 선택하게 되면 성노동자들의 소외를 영속시킬 뿐이다. 그래서 국제앰네스티는 성노동자의 인권을 옹호하는 정책을 마련한 것이다.
10. 국제앰네스티가 결의안을 채택하면 그 다음은 어떻게 되는가?
이번 표결을 통해 국제이사회는 성노동자의 인권보호를 위한 정책에 동의하고 발전시키는 권한을 위임 받았다. 10월에 있을 다음 국제이사회 회의에서 논의가 이어질 것이다. 지금까지 수행한 조사와 협의의 결과를 모아 성노동자의 인권을 보호하기 위해 국제앰네스티가 헌신할 수 있는 최상의 정책을 결정 할 것이다.
Global Movement Votes to Adopt Policy to Protect Human Rights of Sex Workers
A crucial vote to protect the human rights of sex workers was passed today in Dublin at Amnesty International’s decision-making forum, the International Council Meeting (ICM). Delegates from around the world adopted a resolution which authorized the International Board to develop and adopt a policy on the issue.
“Sex workers are one of the most marginalized groups in the world who in most instances face constant risk of discrimination, violence and abuse. Our global movement paved the way for adopting a policy for the protection of the human rights of sex workers which will help shape Amnesty International’s future work on this important issue,” said Salil Shetty, Secretary General of Amnesty International.
The resolution recommends that Amnesty International develop a policy that supports the full decriminalization of all aspects of consensual sex work. The policy will also call on states to ensure that sex workers enjoy full and equal legal protection from exploitation, trafficking and violence.
“We recognize that this critical human rights issue is hugely complex and that is why we have addressed this issue from the perspective of international human rights standards. We also consulted with our global movement to take on board different views from around the world,” said Salil Shetty.
The research and consultation carried out in the development of this policy in the past two years concluded that this was the best way to defend sex workers’ human rights and lessen the risk of abuse and violations they face.
The violations that sex workers can be exposed to include physical and sexual violence, arbitrary arrest and detention, extortion and harassment, human trafficking, forced HIV testing and medical interventions. They can also be excluded from health care and housing services and other social and legal protection.
The policy has drawn from an extensive evidence base from sources including UN agencies, such as the World Health Organization, UNAIDS, UN Women and the UN Special Rapporteur on the Right to Health. We have also conducted research in four countries.
The consultation included sex worker groups, groups representing survivors of prostitution, abolitionist organizations, feminist and other women’s rights representatives, LGBTI activists, anti- trafficking agencies and HIV/AIDS organizations.
Amnesty International considers human trafficking abhorrent in all of its forms, including sexual exploitation, and should be criminalized as a matter of international law. This is explicit in this new policy and all of Amnesty International’s work.
“This is a historic day for Amnesty International. It was not a decision that was reached easily or quickly and we thank all our members from around the world, as well as all the many groups we consulted, for their important contribution to this debate. They have helped us reach an important decision that will shape this area of our human rights work going forward,” said Salil Shetty.
1. Why does Amnesty need a policy to protect the human rights of sex workers?
Sex workers are one of the most marginalized groups in the world. In many countries, they are threatened with a whole host of abuses, including rape, beatings, trafficking, extortion forced eviction and discrimination, including exclusion from health services. More often than not, they get no, or very little, legal protection. In fact, in many cases these violations and abuses are carried out by the police, clients and abusive third parties.
For example, a 2010 study of sex workers in Papua New Guinea’s capital Port Moresby found that over a period of six months, 50% of sex workers had been raped (by clients or by police).
2. What is the difference between legalization and decriminalization? Why isn’t Amnesty International calling for sex work to be legalized?
The decriminalization of sex work means that sex workers are no longer breaking the law by carrying out sex work. They are not forced to live outside the law and there is better scope for their human rights to be protected.
If sex work is legalized, it means that the state makes very specific laws and policies that formally regulate sex work. This can lead to a two tier system where many sex workers operate outside these regulations and are still criminalised – often the most marginalised street based sex workers. Decriminalization places greater control into the hands of sex workers to operate independently, self-organise in informal cooperatives and control their own working environments in a way that legalization often does not.
During our consultation with sex workers, most of those we spoke to supported decriminalization but were frequently nervous about the implications of legalization. This was not only because of their mistrust of law enforcement authorities but also because of fears that if the wrong model of legalization is adopted, it may disempower them or even lead to criminalization and abuse.
When sex workers are no longer seen and treated as ‘criminals’ or ‘accomplices’ they are less at risk of aggressive police tactics and can demand and enjoy better relationships with and protection from police. Decriminalization returns rights to the workers, making them free agents.
We are not opposed to legalization per se, but we would want to make sure that any laws passed promote sex workers’ human rights and comply with international human rights law.
3. Doesn’t decriminalizing sex work just encourage trafficking?
It is important to be very clear that Amnesty International strongly condemns all forms of human trafficking, including trafficking for the purposes of sexual exploitation. Human trafficking is an abhorrent abuse of human rights and should be criminalized as a matter of international law. This is clear for all of our policy deliberations.
Decriminalizing sex work would not mean removing criminal penalties for trafficking. There is no evidence to suggest that decriminalization results in more trafficking.
We believe that decriminalization would help tackle trafficking. When sex work is decriminalized, sex workers are better able work together and demand their rights, leading to better working conditions and standards and greater oversight of commercial sex and potential trafficking within it.
When they are not threatened with criminalization, sex workers are also able to collaborate with law enforcement to identify traffickers and victims of trafficking.
Organizations such as the Global Alliance Against Trafficking in Women, Anti -Slavery International and the International Labour Organisation agree that decriminalization has a positive role to play. It fosters increased recognition of the rights of people who sell sex and can help end human rights violations against them, including trafficking.
4. How does decriminalizing sex work protect women’s rights?
The policy proposed by Amnesty International aims to provide greater human rights protection for sex workers – who are often among the most marginalised women in society – by arguing for greater protection and empowerment of women sex workers.
Gender inequality and discrimination can have a major influence on women’s entry into sex work. We are not naive or blasé about this problem. But we do not think that criminalizing women for their lack of choices or using criminal laws and police practices that make their lives less safe is the answer to this problem.
Criminalizing sex workers makes it harder for them to obtain employment of their choice. Our proposed policy outlines a range of actions that States must take – in addition to decriminalization – to empower women and other marginalised groups in order to ensure that no one has to undertake sex work in order to survive.
States must provide adequate and timely access to support – for example, state benefits, education and training and/or alternative employment. This does not mean that sex workers should be compelled to take part in such programmes.
5. What evidence does Amnesty have to back up its proposed policy on sex work?
We have spent two years developing our proposed policy to protect the human rights of sex workers. This policy is based on solid research and consultation with a range of organizations and people.
We looked at the extensive work done by organizations such as World Health Organisation, UN AIDS, the UN Special Rapporteur on the Right to Health and other UN agencies. We also looked at the positions of others such as UN Women, Anti-Slavery International, the Global Alliance in Trafficking in Women. We conducted detailed research, interviewing more than 200 sex workers – and former sex workers, the police, governments and other agencies in Argentina, Hong Kong, Norway and Papua New Guinea.
Our national offices around the world also contributed to the policy through extensive and open consultation with sex worker groups, groups representing survivors of prostitution, abolitionist organizations, feminist and other women’s rights representatives, LGBTI activists, anti- trafficking agencies, HIV/AIDS activists and many others.
6. Those who sell sex need protection, but why protect the “pimps”?
Our policy is not about protecting “pimps”. Third parties that exploit or abuse sex workers will still be criminalized under the model we are proposing.
But there are overly broad laws, like those against “brothel keeping” or “promotion” that are often used against sex workers and criminalise actions they take to try and stay safe. For example, in many countries two sex workers working together for safety is considered a “brothel”. Our policy is calling for laws to be re-focused to tackle acts of exploitation, abuse and trafficking – rather than having catch-all offences that criminalize sex workers and endanger their lives.
7. Why doesn’t Amnesty International support the Nordic model?
Even though sex workers are not directly criminalized under the Nordic model, operational aspects – like purchasing sex and renting premises to sell sex in – are still criminalized. This compromises sex workers safety and leaves them vulnerable to abuse; they can still be pursued by police whose aim is often to eradicate sex work through enforcing the criminal law.
In reality, laws against buying sex mean that sex workers have to take more risks to protect buyers from detection by the police. Sex workers we spoke to regularly told us about being asked to visit customers’ homes to help them avoid police, instead of going to a place where sex worker felt safer.
Sex work is still highly stigmatized under the Nordic model and contributes to the discrimination and marginalization of sex workers.
Our policy is not about the rights of buyers of sex – it is entirely focussed on protecting sex workers who face a range of human rights violations that are linked to criminalization.
In adopting this policy, Amnesty International is saying that we believe that the rights of a group of people who can be extremely vulnerable to human rights abuses should be protected.
9. As a human rights organization, does this vote mean that you are promoting sex work?
No. We do not believe that anyone should enter sex work against their will and should never be forced or coerced into being a sex worker. There is evidence that sex workers often engage in sex work as their only means of survival and because they have no other choice. This only perpetuates the marginalization of sex workers and this is why we want to ensure we have a policy in place that advocates for their human rights.
10. Amnesty International has adopted a resolution, but what happens next?
The vote has given our International Board the go-ahead to develop and agree a policy to protect the human rights of sex workers. This will be discussed at their next meeting in October. They will draw on the findings of the consultation and the research carried out to-date and make a decision about the best policy to reflect Amnesty International’s commitment to protect the human rights of sex workers.
